Dictamen del Procurador Fiscal de la Nación:
Suprema Corte:
I. La Sala Segunda de la Cámara Nacional de Casación Penal resolvió rechazar el recurso de casación y declarar mal concedido el de inconstitucionalidad, interpuestos por la defensa del diputado nacional Jorge Rivas contra la resolución del Juzgado Nacional en lo Criminal y Correccional Federal N° 1, que no hizo lugar a la excepción por falta de acción que, con base en el artículo 68 de la Constitución Nacional, fue planteada ante la querella promovida en su contra por calumnias e injurias (fs. 38/41, 52/55 vta.)
Contra ese pronunciamiento se interpuso recurso extraordinario federal (fs. 1/16), cuya denegación dio lugar a la presente queja (fs. 17 y vta., 19/35 vta.)
II. 1. Para resolver del modo indicado, la juez federal consideró que la exención de responsabilidad del legislador se encuentra limitada por la relación directa que exista entre las expresiones vertidas y su desempeño funcional, en cuanto la inmunidad tiende a la preservación de la actividad legislativa; y que la propia legislatura estableció un límite al permitir la prosecución de las investigaciones judiciales hasta su total conclusión, mientras no pongan en riesgo la libertad del legislador imputado (ley 25.320), extremos que no se verificarían en el caso.
Abierta la instancia ante la cámara de casación, ésta rechazó el recurso, al considerar que las manifestaciones formuladas por Rivas en un reportaje radial, aparecen vertidas fuera del ámbito y en un contexto ajeno a la labor parlamentaria, conclusión que a su criterio no revierte su alegación de que integraba la Comisión de Derecho Penal de la Cámara de Diputados de la Nación.
En otro orden, el a quo también descartó la existencia del supuesto de arbitrariedad, vicio que se atribuyó al fallo del juez federal por defectos en su fundamentación; y ante el planteo de inconstitucionalidad del artículo 1° de la ley 25.320, recordó que este remedio tiene la calidad de ultima ratio del orden jurídico, declarando mal concedido el recurso por carecer de fundamentos adecuados.
Interpuesto el recurso extraordinario contra ese pronunciamiento, la cámara lo declaró inadmisible, al considerar que el fallo no constituye sentencia definitiva a los efectos del artículo 14 de la ley 48, ni resulta equiparable a tal, pues no pone fin al procedimiento ni ocasiona un agravio de imposible reparación ulterior, carencia que no se suple por la invocación de arbitrariedad o el desconocimiento de garantías constitucionales. Agregó, asimismo, que en el caso no fue materia de discusión la inmunidad parlamentaria establecida en la norma fundamental, sino en qué contexto se vertieron las expresiones cuestionadas, circunstancia que remite a la valoración de elementos de prueba, cuestión ajena al recurso extraordinario.
En cuanto a la alegación de "gravedad institucional", el a quo entendió que tal supuesto no puede tenerse por acreditado, y atribuyó al recurso la carencia de fundamentación autónoma -artículo 15 de la ley 48- en cuanto impugnó el rechazo del recurso de inconstitucionalidad.
2. El escrito de queja discurre sobre dos líneas de argumentación principales que se sintetizan en el hecho concreto de que un legislador nacional está siendo sometido a un proceso judicial por sus manifestaciones, en contraposición, conforme se alega, con la prerrogativa que consagra el artículo 68 de la Constitución Nacional, y por aplicación de una ley que se tacha por inconstitucional, en la medida en que -siempre según la parte- admite la prosecución del juicio hasta su finalización, sin atender las limitaciones constitucionales previstas -artículos 69 y 70, Constitución Nacional-, de modo tal que esos preceptos aparecen desnaturalizados por vía de la reglamentación.
III. En mi opinión, la impugnación se dirige, de adverso a lo postulado por la Cámara Nacional de Casación Penal, contra una sentencia que puede equipararse a una de carácter definitivo, a los fines del recurso extraordinario.
En ese sentido, cabe advertir que la cuestión esencial, conforme el agravio que rescato de la presentación del recurrente, consiste en dilucidar si la indemnidad prevista en el mencionado artículo 68 comprende las expresiones efectuadas en un reportaje radial por el diputado Rivas, de manera que cuanto se concluya al respecto, cierra definitivamente la discusión en este aspecto definitorio de su responsabilidad penal, para lo cual exige un análisis sustancial de la prerrogativa constitucional.
Es que a pesar de haberse resuelto por una vía incidental cuya consecuencia es la obligación de seguir sometido a proceso criminal -resoluciones que, por regla, no reúnen la calidad de sentencia definitiva-, el pronunciamiento se vincula con el ejercicio mismo de la jurisdicción de los tribunales de justicia frente a esta cláusula constitucional tan amplia, en la que el aspecto procesal y fáctico se confunde con la vigencia de la garantía, e implica que, de quedar firme, el apelante no podría hacer valer en el juicio la pretensión de que sus manifestaciones están sustraídas a la revisión judicial.
En resumidas cuentas, la sentencia del a quo resuelve un punto regido directamente por la Constitución Nacional, en contra del derecho que en ella se funda, de manera tal que cierra la posibilidad de volver sobre esta cuestión que ha sido sometida a decisión de V.E. como intérprete final de la norma fundamental.
Se trata así de una cuestión federal simple, pues se invoca un derecho supuestamente acordado por la Constitución misma, y la cámara -a la que cabe tener por superior tribunal de la causa, conforme las pautas de Fallos: 313:863; 318:514, considerando 13°, y 319:585- ha resuelto de manera contraria a esa prerrogativa (artículo 14, inciso 3°, de la ley 48).
Superados, a mi modo de ver, los óbices procesales, paso al tratamiento de la cuestión propuesta, que debe estudiarse a la luz de los precedentes del Tribunal, mencionando los principios que habrán de guiar mi opinión al respecto.
IV. Suma es la relevancia, corresponde destacarlo de inicio, que cabe asignar a las inmunidades de las asambleas legislativas y en particular a la de opinión que se debate en este caso.
Tal reconocimiento encuentra sus primeras bases en la soberanía de la que proceden, y en la finalidad que persiguen en un régimen de separación de los poderes del Estado, esto es, garantizar la independencia funcional de las cámaras del Congreso de la Nación, al extremo de que resulta lícito afirmar que integran el sistema representativo republicano (Fallos: 248:462, con cita del precedente registrado en el tomo 169, pág. 76 de la colección).
En este sentido, el Tribunal tiene establecido desde antiguo, al tratarse la precedencia que cabe a la exención de arresto durante el estado de sitio, que las inmunidades parlamentarias no implican la concesión de beneficios individuales en razón de la persona, sino que "son altos fines políticos los que se ha propuesto (la Constitución), y si ha considerado esencial esa inmunidad, es precisamente para asegurar no sólo la independencia de los poderes públicos entre sí, sino la existencia misma de las autoridades creadas por la Constitución" (Fallos: 54:432).
Encuéntranse allí explícitos los valores que se infieren del pronunciamiento del Tribunal, cuando en su primera conformación, en el caso que se suscitó por un libelo impreso contra el senador Martín Piñero por opiniones vertidas en el desempeño de su mandato, se dijo que esta inmunidad debe interpretarse en el sentido más amplio y absoluto; porque si hubiera un medio de violarla impunemente, éste se emplearía con frecuencia por los que intentaren coartar la libertad de los legisladores, dejando burlado su privilegio, y frustrada la Constitución en una de sus más sustanciales disposiciones (Fallos: 1:297).
Casi una década después -estaba en juego la posibilidad de iniciar un proceso contra el senador Nicasio Oroño, en épocas de rebelión, durante el gobierno presidido por Sarmiento-, haciéndose eco de lo expuesto por el Procurador General, reafirmó la Corte estas prerrogativas, estableciendo con claridad los dos supuestos comprendidos: "Ninguno de ellos (miembros del Congreso) puede ser acusado, interrogado judicialmente, ni molestado por las opiniones que emita desempeñando su mandato de legislador (artículo 60), y ningún senador o diputado puede ser arrestado, excepto el caso de ser sorprendido in fraganti (artículo 61)"; fuera de ello tienen los mismos derechos y obligaciones que cualquier otro ciudadano, están sometidos a las leyes del país y a la jurisdicción de los tribunales (Fallos: 14:223).
Al respecto cabe recordar que al definirse los alcances de estas inmunidades, los constituyentes se apartaron del modelo norteamericano -que sirvió de guía para la adopción del propio-, otorgándoles una mayor dimensión, una más acentuada eficacia protectora, teniendo en cuenta "indudablemente razones peculiares a nuestra propia sociabilidad y motivos de alta política", tal como se desprende de la doctrina del ya citado caso de Alem (Fallos: 54:432).
Reconocida esta singularidad, no parece dudoso que el carácter absoluto de la inmunidad en examen, en atención a su propia naturaleza, es requisito inherente a su concreta eficacia. La atenuación de ese carácter mediante el reconocimiento de excepciones a la prohibición del actual artículo 68, que esta norma no contiene, significaría, presumiblemente, abrir un resquicio por el cual, mediante el argumento de que cabe distinguir entre las opiniones lícitas e ilícitas de un legislador, podría penetrar la acción sojuzgadora, intimidatoria o simplemente perturbadora de otros poderes del Estado o aun de particulares, con desmedro del fin constitucional perseguido (Fallos: 248:462, y, recientemente, C. 1526, L. XXXVI in re "Cossio, Ricardo Juan c/ Viqueira, Horacio", resuelto el 17 de febrero de este año).
En base a estos principios, ineludibles en tanto elaborados por la Corte en su calidad de intérprete final de la Constitución Nacional, es que me permito reafirmar mi opinión, tal como lo sostuve in re "Cavallo, Domingo Felipe s/ recurso de casación" (C. 878, L. XXXVII, 18 de septiembre de 2002), relativa al carácter prácticamente absoluto de la irresponsabilidad por las expresiones vertidas en el ámbito parlamentario (doctrina de Fallos: 234:250) y que las personas que ampara no pueden ser molestadas por ninguna vía.
Ya así lo sostenía Soler cuando estuvo al frente de esta casa, para quien esta inmunidad es tan amplia que alcanza al legislador mientras se desempeña como tal y no se extingue cuando pierde ese carácter. Funciona, pues, dentro del ámbito penal, como una especie de circunstancia de inimputabilidad de origen constitucional.
Por eso, escribió el jurista, sería impropio hablar para estos casos de desafuero o prejudicialidad. Sólo caben para tales supuestos la jurisdicción y las sanciones del artículo 59; pero aun en la hipótesis extrema de la remoción o exclusión dispuesta por la misma cámara, la medida no iría más allá de una sanción parlamentaria y en modo alguno habilitaría "a posteriori" la instancia judicial (del dictamen publicado en Fallos: 234:250).
Aceptar la posibilidad de que un miembro del Congreso pueda ser sometido a proceso, como en el caso de autos, a fin de que en él sean indagados o interpretados judicialmente sus opiniones y los móviles que lo determinaron, contraría la idea que sobre la división de poderes tuvieron los autores de la Constitución, desde que no es congruente con el reconocimiento a los tribunales de justicia de la facultad de inquirir acerca de los motivos determinantes de la conducta de los legisladores cuando actúan en calidad de tales (conf. Fallos: 248:462, considerando 8°).
Pareja con esta idea ha sido la jurisprudencia del Tribunal al definir los alcances de las inmunidades previstas en los artículos 61 y 62 de la Constitución Nacional -actuales 69 y 70-, ocasiones en las que si bien se estableció que aquéllas no impiden la instrucción de un sumario criminal para investigar la conducta de los legisladores, dejó a salvo de esa regla los casos del artículo 60 -actual 68- (Fallos: 308:2091; 319:3026 y sus citas).
En el mismo sentido se pronunció V.E., bien que en el marco de una contienda de competencia, al distinguir entre las manifestaciones efectuadas con anterioridad a la asunción de una banca de diputado nacional y las realizadas con posterioridad, y respecto de éstas últimas determinar que esos concretos hechos no pueden ser enjuiciados ante los tribunales de justicia, por estricta observancia de lo dispuesto en el artículo 60 de la Ley Fundamental (Fallos: 315:1470 y disidencia del Dr. Augusto César Belluscio en Fallos: 316:1050).
Máxime en este caso en que, según el relato de la cámara de casación, las manifestaciones del diputado se vinculan con el manejo de fondos públicos (se menciona la contratación de un asesor para la presidencia del Banco Central como "retribución de favores"), cuya trascendencia para la vida social, política e institucional ha guiado la jurisprudencia de la Corte en materia de libertad de prensa, en cuanto se trata de no desalentar el libre debate de estos asuntos, y que le confieren a la cuestión examinada un matiz particular y un sentido más hondo, tanto más en cuanto aparecen vertidas por quienes forman parte de la minoría parlamentaria, cuya existencia y libre desenvolvimiento son presupuestos ineludibles del estado democrático (doctrina de Fallos: 248:462).
Es preferible, tal como el Tribunal tiene dicho, tolerar el posible y ocasional exceso de un diputado o de un senador a introducir el peligro de que sea presionada o entorpecida la actividad del Poder Legislativo mediante la inhibición que podría resultar de la posibilidad de que fueran sometidos a acusaciones penales por proferir sus opiniones.
Por último, el efecto exonerador de la responsabilidad penal no implica que las demasías en que pudiera incurrir el legislador sean irreprimibles, pues es resorte del cuerpo legislativo contener las posibles extralimitaciones en resguardo de su decoro e impedir que el honor de los particulares sea impunemente vulnerado (artículo 66 de la Constitución Nacional); circunstancia que se condice con el régimen específicamente tuitivo de la función legislativa en que se apoyó el pensamiento de quienes lo consagraron.
En resumen, es mi parecer que el carácter amplio y absoluto que cabe asignar a la inmunidad de opinión de los legisladores mientras desempeñan su mandato, impide el enjuiciamiento de Rivas ante los tribunales de justicia -por este hecho concreto y conocido, en principio, en ocasión de sus servicios en la Comisión de Derecho Penal- y sólo podría ser pasible de las sanciones por abuso o desorden de conducta, cuya decisión incumbe al parlamento.
En base al criterio precedentemente expuesto deviene estéril ingresar a las restantes cuestiones planteadas por el recurrente.
V. Por todo lo expuesto, es mi opinión que corresponde, abriendo la presente queja, declarar procedente el recurso extraordinario y revocar el pronunciamiento apelado. - Mayo 11 de 2004. - Luis S. González Warcalde.
Buenos Aires, junio 7 de 2005.
Considerando: 1°) Que P. P., ex presidente del Banco Central de la República Argentina, promovió querella contra el diputado nacional Jorge Rivas por los delitos de calumnias e injurias, que habrían tenido lugar el 18 de septiembre de 2000, cuando en el marco de un reportaje que se realizaba al legislador en un programa radial emitido por Radio Nacional, expresó que la contratación del licenciado M. A. O. como asesor de la presidencia de aquella entidad no fue más que una retribución de favores por haberse hecho cargo -en beneficio del querellante- de la responsabilidad penal derivada de actos institucionales del Banco Central que se investigaban en la causa registrada bajo el N° 10.249/98, caratulada "P., P. y otros s/incumplimiento de los deberes de funcionario público", en trámite ante el Juzgado Nacional en lo Criminal y Correccional Federal N° 5 de esta ciudad.
2°) Que contra el pronunciamiento de la Sala II de la Cámara Nacional de Casación Penal que, al rechazar el recurso de casación y declarar mal concedido el recurso de inconstitucionalidad interpuesto por la defensa de Jorge Rivas, dejó firme la decisión de la jueza de primera instancia que no había hecho lugar a la excepción de falta de acción deducida con base en el art. 68 de la Constitución Nacional, el querellado interpuso el recurso extraordinario cuya desestimación dio motivo a la presente queja.
3°) Que en la sentencia apelada, el tribunal a quo -tras fijar el alcance que cabía acordar a la inmunidad prevista por el art. 68 de la Constitución Nacional- sostuvo que "las expresiones cuestionadas de que hace mérito la querella aparecen vertidas fuera del ámbito y en un contexto ajeno a la labor parlamentaria, sin que por otra parte el argumento que formula la defensa al sostener que su asistido en ese momento integraba la Comisión de Derecho Penal de la Cámara de Diputados tenga vinculación con las manifestaciones formuladas por el legislador en el reportaje radial de referencia".
Por otra parte, descartó la tacha de arbitrariedad dirigida contra el fallo de primera instancia y rechazó, por falta de fundamentación, el planteo de inconstitucionalidad del art. 1° de la ley 25.320.
4°) Que en el recurso extraordinario el querellado señala que en el caso se configura la hipótesis prevista en el art. 14, inc. 3°, de la ley 48, pues la excepción de falta de acción fue fundada en las inmunidades parlamentarias contempladas en los arts. 68, 69 y 70 de la Constitución Nacional, así como en el planteo de inconstitucionalidad del art. 1° de la ley 25.320, sobre cuya base se dispuso la continuidad del trámite del expediente.
Sostuvo, además, con fundamento en la doctrina de la arbitrariedad, que constituía una afirmación dogmática la conclusión de la alzada acerca de que los hechos imputados no guardaban vinculación con la actividad legislativa, que además de invertir la presunción de inocencia soslayaba toda consideración sobre los argumentos invocados por su parte.
5°) Que los agravios del recurrente suscitan una cuestión federal que justifica su examen en la vía intentada, pues ponen en tela de juicio la inteligencia que cabe asignar a determinadas cláusulas de la Constitución Nacional y la decisión del superior tribunal de la causa ha sido contraria al derecho invocado por la recurrente con base en esas disposiciones (art. 14, inc. 3°, de la ley 48). Los agravios fundados en la tacha de arbitrariedad, al estar inescindiblemente unidos a las cuestiones aludidas, serán tratados conjuntamente (doctrina de Fallos: 321:703).
Por otra parte, el fallo apelado es equiparable a sentencia definitiva con arreglo a la doctrina sentada en el precedente de Fallos: 319:585 y reiterada en la causa M.150. XXXVII "Marín, Rubén Hugo c/ Fernández, Pablo Damián", sentencia del 18 de diciembre de 2001, puesto que se encuentra en discusión el sometimiento a proceso al que se refieren los arts. 68, 69 y 70 de la Constitución Nacional, de modo que el pronunciamiento que rechaza la aplicación de tal prerrogativa produce un gravamen actual de imposible reparación ulterior, pues no podrá subsanarse una vez que se ordene la continuidad del proceso contra el legislador, tal como, en efecto, ha dispuesto la juez de la causa a partir de fs. 298.
6°) Que con arreglo al alcance de los agravios planteados por el recurrente, la cuestión remite a examinar si -en el caso- las expresiones vertidas por el diputado nacional encuentran amparo en la inmunidad de opinión prevista en el art. 68 de la Constitución Nacional y, en su caso, si la prosecución del juicio hasta su finalización por aplicación de la regla prevista en el art. 1° de la ley 25.320 contraría las limitaciones fijadas por los arts. 69 y 70 de la Carta Fundamental.
7°) Que este Tribunal, en fecha reciente, ha examinado nuevamente el contenido de la prerrogativa reconocida en la cláusula constitucional mencionada, oportunidad en que, manteniendo la doctrina sentada en el precedente de Fallos: 248:462, ha enfatizado la necesidad de profundizar la tutela frente a ciertas circunstancias peculiares provenientes de la situación en la cual el legislador había efectuado las expresiones imputadas, como son la índole del bloque legislativo que integra y las materias sobre las que versaron sus opiniones (causa "Cossio, Ricardo Juan", Fallos: 327:138).
Se recordó que la separación institucional de los poderes del Estado en la Argentina, así como la realidad política que los circunda, demuestran que en nuestro país, a diferencia de otros regímenes donde el Parlamento es el órgano estatal preeminente, las previsiones del art. 68 de la Constitución Nacional, destinadas a garantizar la independencia funcional de las cámaras legislativas, tienen una elevada significación, al extremo de que resulta lícito afirmar que integran el sistema republicano (doctrina de Fallos: 169:76, considerando 4°). Por tanto, el aseguramiento de la fiel observancia de tales previsiones es deber inexcusable de los jueces, que adquiere un matiz particular y un sentido más hondo cuando se trata de opiniones críticas vinculadas con el manejo de fondos públicos, emitidas por quienes forman parte de la minoría parlamentaria, cuya existencia y libre desenvolvimiento son presupuestos ineludibles del estado democrático (doctrina de Fallos: 248:462).
Cabe subrayar, al respecto, que el desempeño de los legisladores se vincula -conjuntamente con el cumplimiento de la función legislativa- al ejercicio del control de los actos de gobierno. Todo legislador es, en lo esencial, un control y un contrapeso a los proyectos y a las eventuales exorbitancias del poder administrador. El sistema de control también se realza por el nuevo sistema que la reforma de 1994 ha incorporado en los contenidos del diseño institucional de la división de poderes en la República (art. 85 de la Constitución Nacional), que ha establecido el control externo del sector público nacional en sus aspectos patrimoniales, financieros y operativos, como una atribución propia del Poder Legislativo (Fallos: 327:138 citado precedentemente, voto del juez Maqueda, considerando 25).
8°) Que en dicho precedente también se enfatizó, reiterando lo afirmado en el considerando 7° de Fallos: 248:462, el carácter absoluto de la inmunidad en examen, en atención a su propia naturaleza, como requisito inherente a su concreta eficacia. La atenuación de ese carácter mediante el reconocimiento de excepciones a la prohibición del art. 68, que esta norma no contiene, significaría, presumiblemente, abrir un resquicio por el cual, mediante el argumento de que cabe distinguir entre las opiniones lícitas e ilícitas de un legislador, podría penetrar la acción sojuzgadora, intimidatoria o simplemente perturbadora de otros poderes del Estado o aun de particulares, con desmedro del fin constitucional perseguido. Así lo entendió esta Corte al declarar, en uno de sus primeros pronunciamientos, dictado el 19 de septiembre de 1864, que la inmunidad del art. 68 "debe interpretarse en el sentido más amplio y absoluto; porque si hubiera un medio de violarla impunemente, se ampliaría él con frecuencia por los que intentasen coartar la libertad de los legisladores" (Fallos: 1:297).
Tampoco puede soslayarse que el retraimiento de ese carácter absoluto, mediante el reconocimiento de excepciones a la prohibición del art. 68, haría peligrar el aseguramiento del más amplio debate respecto de las cuestiones que involucran a personalidades públicas o materias de interés público, como garantía esencial del sistema republicano. De no ser así, se atentaría contra la formación de una opinión pública vigorosa, en razón de la fuerza paralizadora y disuasiva de la obligación de resarcir (Fallos: 327:138 ya citado, disidencia parcial del juez Fayt, considerando 7°).
Es cierto que el Tribunal ha reconocido que "puede resultar difícil decidir judicialmente si un acto determinado se encuentra o no comprendido dentro de la esfera que la inmunidad abarca", pero también ha afirmado que "toda duda que pudiera existir al respecto, con motivo de la forma en que ha sido concebida la norma constitucional, desaparece si a ésta se la examina a la luz de sus antecedentes y del sistema institucional a que pertenece" (Fallos: 248:462), estableciendo una regla hermenéutica que debe ser rigurosamente seguida por los magistrados del Poder Judicial a fin de evitar que con el sostén conceptual de que aquel examen sólo se trataría de una mera cuestión fáctica, de apreciación, que por su naturaleza está reservada a la discrecionalidad de la jurisdicción a cargo de este poder, se frustre el excepcional alcance que los constituyentes de 1853 asignaron, de modo inequívoco, a la cláusula constitucional en juego a fin de garantizar la independencia funcional del Congreso de la Nación.
9°) Que sobre la base de tales premisas, y con particular referencia a los hechos de la causa, cabe concluir que las expresiones vertidas ante un medio periodístico por Jorge Rivas, en su carácter de legislador nacional, guardan nexo directo con la función legislativa que desempeñaba, y prueba inequívoca de ello son los numerosos proyectos presentados en la Cámara de Diputados relacionados con la gestión de P. P. al frente del Banco Central de la República Argentina (fs. 105/125), como también la serie de denuncias penales efectuadas contra el nombrado por la presunta comisión de delitos de acción pública vinculados con la conducción de dicha entidad pública.
Es decisivo considerar, en el caso, que el legislador y el bloque de diputados que integraba, efectuaron en el ámbito del Congreso de la Nación un seguimiento minucioso de la gestión que, en sus variados aspectos, venía cumpliendo el querellante al frente del organismo estatal bancario, adoptando una postura marcadamente crítica que, además de requerir en más de una oportunidad la remoción de P. en el cargo (ver especialmente las constancias de fs. 111 y 114 de los autos principales), dio lugar a proyectos de resoluciones para investigar el modo en que el querellante ejerció facultades sancionatorias; a la razón por la cual fue convocado para reglamentar una ley. También hubo proyectos para solicitar informes sobre una demanda que P. había promovido reclamando inmunidad judicial, o acerca del cumplimiento por parte del querellante de obligaciones legales, o con respecto a la quiebra de diversos bancos, o en relación con declaraciones públicas discriminatorias. Otros proyectos fueron para interpelar al querellante sobre el funcionamiento de entidades financieras, o la reapertura del Banco República, o en cuanto a la situación de ciertas entidades bancarias y a los marcos regulatorios y políticas monetarias en vigencia, o acerca de la situación laboral de trabajadores de un banco, o en lo atinente a la recaudación de ciertos fondos de una cuenta especial. Por otro lado, está igualmente acreditada la participación de Rivas en proyectos de declaraciones de repudio por decisiones tomadas por P. con respecto a la comisión gremial de la entidad, o a solicitudes del querellante concernientes a excluir de control judicial a ciertas medidas de la entidad.
Estos antecedentes demuestran con patente evidencia que las expresiones que en esta causa se reputan delictivas no son el fruto de una crítica del querellado efectuada a título personal, escindida del contexto de su función como integrante del Congreso de la Nación y del bloque parlamentario correspondiente a una agrupación partidaria perteneciente a la oposición en el momento en que el querellante había sido designado en el cargo, sino, antes bien, se erigen como un acto consecuente de los numerosos cuestionamientos que el querellado y el bloque que integraba venían efectuando con énfasis y reiteración en el ámbito parlamentario, con respecto a la gestión pública del titular de un organismo cuyas trascendentes atribuciones en el manejo de la cosa pública no pueden ser puestas en tela de juicio.
10) Que, en virtud de ello, no son materia justiciable las demasías en que pudiera incurrirse al amparo del art. 68 de la Constitución Nacional, pues aquéllas sólo generan responsabilidad en el ámbito propio en el que el legislador ejerce sus funciones.
Es que, los posibles abusos -que establece el privilegio- deben ser reprimidos por los mismos legisladores, sin afectar la esencia de aquél. En otras palabras: las opiniones calumniosas o injuriosas proferidas desde una banca parlamentaria no constituyen delito pero sí pueden comportar "'desorden de conducta en el ejercicio de la función' y son susceptibles de originar sanciones deferidas a la decisión del cuerpo legislativo (art. [66] de la Constitución Nacional), en las que debe verse el medio idóneo para contener posibles extralimitaciones en resguardo del decoro de ese cuerpo y para impedir que el honor de los particulares sea impunemente vulnerado" (Fallos: 248:462, considerando 10, reiterado en causa "Cossio, Ricardo Juan c/ Viqueira, Horacio" (Fallos: 327:138), considerando 14).
11) Que con arreglo a lo expresado, cabe concluir que al soslayar toda consideración sobre constancias de importancia decisiva para resolver el caso, la sentencia apelada ha adoptado dogmáticamente una conclusión que es insostenible y debe ser revocada, pues ese defecto de fundamentación lleva a que el fallo sea frustratorio de la cláusula constitucional en juego al violar de modo directo e inmediato los derechos que el recurrente fundó en la prerrogativa prevista en el art. 68 de la Carta Fundamental.
Por ello, concordemente con lo dictaminado por el señor Procurador Fiscal, se hace lugar a la queja, se declara admisible el recurso extraordinario y se revoca la sentencia apelada. Con costas (art. 68 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación). Devuélvase al tribunal de origen a fin de que se dicte un nuevo pronunciamiento con arreglo a lo aquí decidido. - Enrique S. Petracchi. - Augusto C. Belluscio (según su voto)- Carlos S. Fayt - Antonio Boggiano (según su voto)- Juan C. Maqueda (según su voto)- E. Raúl Zaffaroni (según su voto)- Elena I. Highton de Nolasco - Ricardo L. Lorenzetti (según su voto). - Carmen M. Argibay.
Voto del doctor Belluscio:
Considerando: 1°) Que P. P., ex presidente del Banco Central de la República Argentina, promovió querella contra el diputado nacional Jorge Rivas por los delitos de calumnias e injurias, que habrían tenido lugar el 18 de septiembre de 2000, cuando en el marco de un reportaje que se realizaba al legislador en un programa radial emitido por Radio Nacional, expresó que la contratación del licenciado M. A. O. como asesor de la presidencia de aquella entidad no fue más que una retribución de favores por haberse hecho cargo -en beneficio del querellante- de la responsabilidad penal derivada de actos institucionales del Banco Central que se investigaban en la causa registrada bajo el N° 10.249/98, caratulada "P., P. y otros s/ incumplimiento de los deberes de funcionario público", en trámite ante el Juzgado Nacional en lo Criminal y Correccional Federal N° 5 de esta ciudad.
2°) Que contra el pronunciamiento de la Sala II de la Cámara Nacional de Casación Penal que, al rechazar el recurso de casación y declarar mal concedido el recurso de inconstitucionalidad interpuesto por la defensa de Jorge Rivas, dejó firme la decisión de la jueza de primera instancia que no había hecho lugar a la excepción de falta de acción deducida con base en el art. 68 de la Constitución Nacional, el querellado interpuso el recurso extraordinario cuya desestimación dio motivo a la presente queja.
3°) Que la cuestión planteada en autos es sustancialmente similar a la decidida en la causa "Cossio, Ricardo Juan" -Fallos: 327:1381, votos de la mayoría y concurrente del juez Belluscio-, en la cual quedó reafirmado el carácter amplio y absoluto de la inmunidad parlamentaria establecida en el art. 68 de la Constitución Nacional, que esta Corte ha reconocido desde su instalación y que aparece desconocido en la sentencia apelada.
Por ello y las demás consideraciones del dictamen del señor Procurador Fiscal, que el Tribunal comparte, se hace lugar a la queja, se declara procedente el recurso extraordinario y se revoca la sentencia apelada. Con costas (art. 68 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación). Agréguese la queja al principal, notifiquese y devuélvase al tribunal de origen a fin de que se dicte nuevo pronunciamiento con arreglo a lo aquí decidido. - Augusto C. Belluscio.
Voto del doctor Boggiano:
Considerando: Que el infrascripto concuerda con los considerandos 1° a 9° del voto de la mayoría.
10) Que, en virtud de ello, no son materia justiciable las demasías en que pudiera incurrirse al amparo del art. 68 de la Constitución Nacional, pues aquéllas sólo generan responsabilidad en el ámbito propio en el que el legislador ejerce sus funciones.Es que, los posibles abusos -que establece el privilegio- deben ser reprimidos por los mismos legisladores, sin afectar la esencia de aquél. En otras palabras: las opiniones calumniosas o injuriosas proferidas desde una banca parlamentaria no constituyen delito pero sí pueden comportar "'desorden de conducta en el ejercicio de la función' y son susceptibles de originar sanciones deferidas a la decisión del cuerpo legislativo (art. 66 de la Constitución Nacional), en las que debe verse el medio idóneo para contener posibles extralimitaciones en resguardo del decoro de ese cuerpo y para impedir que el honor de los particulares sea impunemente vulnerado" (Fallos: 248:462, considerando 10, reiterado en causa "Cossio, Ricardo Juan" -Fallos: 327:138, considerando 14-).
Con mayor rigor aun y en trance de superar la tensión existente entre la inexistencia de responsabilidad penal o civil cuyas consecuencias, sancionatorias o resarcitorias, puedan ser atribuidas a los legisladores a título personal, y la tutela de la dignidad y de la honra que en favor de las personas afectadas por las expresiones de aquéllos reconocen cláusulas de igual rango constitucional, el ámbito de responsabilidad con el alcance enmarcado en el párrafo precedente no debe ser entendido como una opinión adversa del Tribunal, ni aún por implicancia, con respecto a la existencia de otros remedios en los cuales los damnificados puedan encontrar un cauce apto para obtener la reparación de los daños que invocan como sufridos, entre los cuales no habría que desechar, sin otro examen, la atribución de responsabilidad patrimonial al Estado Nacional con arreglo a los principios, recaudos y limitaciones que regulan la materia, cuestión que por ser extraña al objeto de estas actuaciones fijado en la querella no debe ser considerada ni resuelta por el Tribunal.
11) Que con arreglo a lo expresado, cabe concluir que al soslayar toda consideración sobre constancias de importancia decisiva para resolver el caso, la sentencia apelada ha adoptado dogmáticamente una conclusión que es insostenible y debe ser revocada, pues ese defecto de fundamentación lleva a que el fallo sea frustratorio de la cláusula constitucional en juego al violar de modo directo e inmediato los derechos que el recurrente fundó en la prerrogativa prevista en el art. 68 de la Carta Fundamental.
Por ello, concordemente con lo dictaminado por el señor Procurador Fiscal, se hace lugar a la queja, se declara admisible el recurso extraordinario y se revoca la sentencia apelada. Con costas (art. 68 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación). Devuélvase al tribunal de origen a fin de que se dicte un nuevo pronunciamiento con arreglo a lo aquí decidido. Agréguese la queja al principal. - Antonio Boggiano.
Voto de los doctores Maqueda, Zaffaroni y Lorenzetti:
Considerando: 1°) Que P. P., ex presidente del Banco Central de la República Argentina, promovió querella contra el diputado nacional Jorge Rivas por los delitos de calumnias e injurias, que habrían tenido lugar el 18 de septiembre de 2000, cuando en el marco de un reportaje que se realizaba al legislador en un programa radial emitido por Radio Nacional, expresó que la contratación del licenciado M. A. O. como asesor de la presidencia de aquella entidad no fue más que una retribución de favores por haberse hecho cargo -en beneficio del querellante- de la responsabilidad penal derivada de actos institucionales del Banco Central que se investigaban en la causa registrada bajo el N° 10.249/98 caratulada "P., P. y otro s/incumplimiento de los deberes de funcionario público", en trámite ante el Juzgado Nacional en lo Criminal y Correccional Federal N° 5 de esta ciudad.
2°) Que contra el pronunciamiento de la Sala II de la Cámara Nacional de Casación Penal que, al rechazar el recurso de casación y declarar mal concedido el recurso de inconstitucionalidad interpuesto por la defensa de Jorge Rivas, dejó firme la decisión de la jueza de primera instancia que no había hecho lugar a la excepción de falta de acción deducida con base en el art. 68 de la Constitución Nacional, el querellado interpuso el recurso extraordinario cuya desestimación dio motivo a la presente queja.
3°) Que en la sentencia apelada, el tribunal a quo -tras fijar el alcance que cabía acordar a la inmunidad prevista por el art. 68 de la Constitución Nacional- sostuvo que "las expresiones cuestionadas de que hace mérito la querella aparecen vertidas fuera del ámbito y en un contexto ajeno a la labor parlamentaria, sin que por otra parte el argumento que formula la defensa al sostener que su asistido en ese momento integraba la Comisión de Derecho Penal de la Cámara de Diputados tenga vinculación con las manifestaciones formuladas por el legislador en el reportaje radial de referencia".
Por otra parte, descartó la tacha de arbitrariedad dirigida contra el fallo de primera instancia y rechazó, por falta de fundamentación, el planteo de inconstitucionalidad del art. 1° de la ley 25.320.
4°) Que en el recurso extraordinario el querellado señala que en el caso se configura la hipótesis prevista en el art 14, inc. 3°, de la ley 48, pues la excepción de falta de acción fue fundada en las inmunidades parlamentarias contempladas en los arts. 68, 69 y 70 de la Constitución Nacional, así como en el planteo de inconstitucionalidad del art. 1° de la ley 25.320, sobre cuya base se dispuso la continuidad del trámite del expediente.
Sostuvo, además, con fundamento en la doctrina de la arbitrariedad, que constituía una afirmación dogmática la conclusión de la alzada acerca de que los hechos imputados no guardaban vinculación con la actividad legislativa, que además de invertir la presunción de inocencia soslayaba toda consideración sobre los argumentos invocados por su parte.
5°) Que los agravios del recurrente suscitan una cuestión federal que justifica su examen en la vía intentada, pues ponen en tela de juicio la inteligencia que cabe asignar a determinadas cláusulas de la Constitución Nacional y la decisión del superior tribunal de la causa ha sido contraria al derecho invocado por la recurrente con base en esas disposiciones (art. 14, inc. 3°, de la ley 48), los agravios fundados en la tacha de arbitrariedad, al estar inescindiblemente unidos a las cuestiones aludidas, serán tratados conjuntamente (doctrina de Fallos: 321:703).
Por otra parte, el fallo apelado es equiparable a sentencia definitiva con arreglo a la doctrina sentada en el precedente de Fallos: 319:585 y reiterada en la causa M.150 XXXVII "Marín, Rubén Hugo c. Fernández, Pablo Damián", sentencia del 18 de diciembre de 2001, puesto que se encuentra en discusión el sometimiento a proceso al que se refieren los arts. 68, 69 y 70 de la Constitución Nacional, de modo que el pronunciamiento que rechaza la aplicación de tal prerrogativa produce un gravamen actual de imposible reparación ulterior, pues no podrá subsanarse una vez que se ordene la continuidad del proceso contra el legislador, tal como, en efecto, ha dispuesto la juez en la causa a partir de fs. 298.
6°) Que, en primer lugar, corresponde delimitar con precisión el objeto de la litis a fin de verificar si la interpretación del art. 68 de la Constitución Nacional en lo que se refiere a las opiniones o los discursos que se efectúan en el desempeño del mandato del legislador, confería inmunidad de opinión a las manifestaciones efectuadas por Rivas en un programa radial.
7°) Que el actor sostiene concretamente que en el marco de un reportaje, el demandado le había imputado haber deslindado en M. A. O. su responsabilidad respecto de ciertas decisiones tomadas en el Banco Central de la República Argentina y haber utilizado ilegítimamente los recursos puestos bajo su administración "para comprar su impunidad". Asimismo, señaló que el magistrado instructor había procesado a quienes formaban el directorio del Banco Central de la República Argentina entre finales de 1997 y mediados de 1998 por los delitos de incumplimiento de los deberes de funcionario público y abuso de autoridad y que la cámara revocó parcialmente el fallo confirmando únicamente el procesamiento del mencionado O..
8°) Que el legislador y el bloque de diputados que integraba, efectuaron en el ámbito del Congreso de la Nación un seguimiento minucioso de la gestión que, en sus variados aspectos, venía cumpliendo el querellante al frente del organismo estatal bancario, adoptando una postura marcadamente crítica que, además de requerir en más de una oportunidad la remoción de P. en el cargo (ver especialmente las constancias de fs. 111 y 114 de los autos principales), dio lugar a proyectos de resoluciones para investigar el modo en que el querellante había ejercido facultades sancionatorias. También hubo proyectos para solicitar informes sobre una demanda que P. había promovido reclamando inmunidad judicial, o acerca del cumplimiento por parte del querellante de obligaciones legales, o con respecto a la quiebra de diversos bancos, o en relación con declaraciones públicas discriminatorias. Otros proyectos fueron presentados para interpelar al querellante sobre el funcionamiento de entidades financieras, o la reapertura del Banco República, o en cuanto a la situación de ciertas entidades bancarias y a los marcos regulatorios y políticas monetarias en vigencia, o acerca de la situación laboral de trabajadores de un banco, o en lo atinente a la recaudación de ciertos fondos de una cuenta especial. Por otro lado, está igualmente acreditada la participación de Rivas en proyectos de declaraciones de repudio por decisiones tomadas por P. con respecto a la comisión gremial de la entidad, o a solicitudes del querellante concernientes a excluir de control judicial a ciertas medidas de la entidad.
9°) Que resulta claro entonces que las declaraciones efectuadas por el diputado Rivas en el marco de un reportaje emitido por Radio Nacional -que originaron la demanda del actor- se refieren a la investigación de ilícitos que se habrían producido cuando P. P. se desempeñaba como presidente del Banco Central de la República Argentina. El alcance del examen que se realizará en el presente pronunciamiento quedará, entonces, limitado a la determinación del alcance de la protección de las manifestaciones vertidas por los legisladores en el desempeño de sus cargos en cuestiones relativas a materias que se encontraban sujetas al debate, examen y control del Poder Legislativo.
10) Que la tradición constitucional nacional -desde sus primeros proyectos- ha dado particular relevancia a la inmunidad de opinión de los legisladores con un alcance distinto a otros sistemas institucionales. En tal sentido el proyecto de Constitución para las Provincias Unidas del Río de la Plata del 27 de enero de 1813 disponía en su art. 68 que "Ningún Senador o representante será molestado por opiniones, discursos o debates que haya sostenido en el ejercicio de su Comisión" y el proyecto de Constitución de la Sociedad Patriótica del mismo año señalaba en su art. 120 que "Ninguno del Cuerpo legislativo puede ser juzgado ni acusado por las opiniones particulares que sostuviese por escrito o de palabra durante el ejercicio de sus funciones" (María Laura San Martino de Dromi, Documentos Constitucionales Argentinos, Madrid, Ed. Ciudad Argentina, 1994, págs. 2067 y 2132 respectivamente).
Con una visión restrictiva el decreto de inviolabilidad de los diputados del 10 de marzo de 1813 prescribía que "los Diputados que componen la Asamblea General Constituyente de las provincias unidas del Río de la Plata; no pueden ser acusados, perseguidos, ni juzgados en tiempo alguno por las opiniones que verbalmente, o por escrito hayan manifestado en las sesiones de la Asamblea". El art. 27 de la Constitución de 1819 disponía que "los Senadores y Representantes por sus opiniones, discursos o debates en una u otra sala no podrán ser molestados en ningún lugar" y el art. 35 de la Constitución de 1826 prescribía que "los senadores, y representantes, jamás serán responsables por sus opiniones, discursos, o debates".
Frente a estas dos posiciones, Juan B. Alberdi optó por la más liberal a favor de la inmunidad de expresión funcional de los integrantes del cuerpo legislativo. Efectivamente, el art. 41 de su proyecto disponía que "El orador es inviolable, la tribuna es libre; ninguno de los miembros del Congreso puede ser acusado, interrogado judicialmente, ni molestado por las opiniones o discursos que emita desempeñando su mandato de legislador" (Bases y Puntos de Partida para la Organización Política de la República Argentina en Obras Selectas, Buenos Aires, La Facultad, 1920, T. X, pág. 282).
11) Que esa práctica constitucional se sustentaba en el sistema establecido por los revolucionarios franceses para proteger a la representación de la soberanía nacional como fundamento de toda su organización institucional. La ley del 23 de junio de 1789 emanada de la Asamblea Nacional dispuso que "La Asamblea Nacional declara que la persona de cada diputado es inviolable; que todos los particulares, todas las corporaciones, tribunal, corte o comisión que osasen, durante o después de la presente sesión, perseguir, investigar, arrestar o hacer arrestar, detener o hacer detener, a un diputado, por razones de algunas propuestas, consejos, opiniones o discursos hechos por él a los Estados Generales...son infames y traidores hacia la Nación, y culpables de crimen capital". La Constitución Francesa del 3 de septiembre de 1791 separó esa disposición de los discursos parlamentarios al disponer en el Tit. III, Cap. I, Sec. V, art. 7 que "los representantes de la Nación son inviolables: ellos no podrán ser investigados, acusados ni juzgados en tiempo alguno por aquello que hubieren dicho, escrito o hecho en ejercicio de sus funciones de representantes" y en el mismo sentido el Plan de constitución presentado a la Convención Nacional el 15 y 16 de febrero de 1793 (Constitución girondina) en su sección I, art. 13 y la Constitución del 22 de agosto de 1795 en su art. 110 (León Duguit y Henry Monnier, Les Constitutions et les principales lois politiques de la France depuis 1789, 4ª. ed., París, Librarie genérale de droit et jurisprudence, 1925, págs. 12, 52 y 110 respectivamente).
12) Que, por consiguiente, el examen de los dichos del parlamentario debe ser efectuado teniendo en miras el desempeño de su mandato o el ejercicio de sus funciones y no el lugar en que sus opiniones hayan sido emitidas. Tal criterio de interpretación se evidencia desde los comienzos de la vida independiente de la República Argentina hasta el prólogo mismo de la elaboración de la Constitución Nacional en cuanto supone una protección más robusta que la que surge del sistema normativo anglosajón que se limita a custodiar que la libertad de palabra y los debates o los procedimientos en el Parlamento no deban ser juzgados o cuestionados "en cualquier corte o lugar fuera del Parlamento" (conf. Declaración de Derechos inglesa de 1689) o que los senadores o representantes no puedan ser cuestionados en cualquier otro lugar "con motivo de cualquier discusión o debate en una de las Cámaras" (art. I, sec. 6 de la Constitución de los Estados Unidos de América).
Se presentaba en estos términos un sesgo cada vez más favorable en esa tradición a la protección de la inmunidad de opinión de los legisladores que concluye en la sanción de la Constitución de 1853 en la cual los constituyentes establecieron una prerrogativa que se ha desvinculado claramente de toda unión con su emisión en el recinto del Congreso para trasladarse a la protección del ejercicio mismo de la labor del mandatario. La prerrogativa se convirtió en funcional al sagrado ejercicio de la representación de la voluntad popular y se encuentra desvinculado del ámbito espacial en que las opiniones hayan sido vertidas por los legisladores.
13) Que, en efecto, las previsiones del art. 60 (actualmente art. 68) de la Constitución Nacional -que reconoce su fuente inmediata en el proyecto de Alberdi- tienen una elevada significación pues su finalidad no es la de proteger a un miembro del parlamento para su propio beneficio, sino que están destinadas a garantizar la independencia funcional de las cámaras legislativas, habilitando a los representantes del pueblo a cumplir sus funciones sin temor a acciones civiles o criminales (conf. doctrina de Fallos: 315:1470, considerando 6°). Agüero destacaba en las sesiones del Congreso General Constituyente de 1824-1827 que "es sabido que los representantes en esta clase de cuerpos no son responsables ante nadie de sus opiniones, ya que ellos tienen una libertad completa, y no otra responsabilidad que la de la opinión respecto de sus conciudadanos si obran bien, y de la execración si obran mal" (Emilio Ravignani, Asambleas Constituyentes Argentinas, Instituto de Investigaciones Históricas de la Facultad de Filosofía y Letras. Universidad de Buenos Aires, 1937, T. I, pág. 1143).
14) Que en razón de dichas circunstancias esta Corte ha señalado en Fallos: 248:462 que toda duda que pudiera existir al respecto, con motivo de la forma en que ha sido concebida la norma constitucional, desaparece si a ésta se la examina a la luz de sus antecedentes y del sistema institucional a que pertenece. Cabe recordar, sobre el punto, que los constituyentes de 1853 legislaron acerca de las inmunidades parlamentarias con el designio de garantizar el libre ejercicio de la función legislativa, así como la integridad de uno de los tres poderes del Estado y aun su existencia misma en cuanto órgano gubernamental creado por la Constitución (Fallos: 54:432). Y, al definir el ámbito de esas inmunidades se apartaron del modelo que principalmente habían tenido en vista y les reconocieron una dimensión mayor, una más acentuada eficacia protectora, tomando en cuenta "razones peculiares a nuestra propia sociabilidad y motivos de alta política" (Fallos: 54:432, 460).
15) Que los mismos principios que sostienen la impunidad absoluta de lo que se emite en el seno del Congreso (conf. jurisprudencia de esta Corte y lo decidido también por la Corte Suprema de los Estados Unidos de América en los casos Kilbourn v. Thompson, 103 U.S. 168 (1880); United States v. Johnson 383 U.S. 169 (1966); United States v. Brewster 408 U.S. 501 (1972); Gravel v. United States 408 U.S. 606 (1972); Doe v. McMillan 412 U.S. 306 (1973) y Hutchinson v. Proxmire, 443 U.S. 111 (1979); se aplican -en un ámbito más extenso- a las opiniones emitidas por los legisladores a distintos medios de prensa referentes a su desempeño como mandatarios de sus electores. No existe razón, a la luz de los textos constitucionales, para considerar que deba restringirse el discurso político de los legisladores al recinto de la legislatura y sí existen serios fundamentos para afirmar que la inmunidad absoluta de opinión también resulta aplicable al sub examine por dichos vinculados al ejercicio de la función.
16) Que, por otro lado, corresponde destacar que la protección de las opiniones de los legisladores durante su mandato exceden de la función expresiva de los individuos que conforman el Poder Legislativo. Desde luego que el debate en el marco de las actividades legislativas presupone la posibilidad de manifestar las opiniones sin temores a eventuales demandas. Esta inmunidad debe interpretarse en el sentido más amplio y absoluto, porque si hubiera un medio de violarla impunemente, él se emplearía con frecuencia por los que intentasen coartar la libertad de los legisladores, dejando burlado su privilegio y frustrada la Constitución en una de sus más substanciales disposiciones (Fallos: 1:297). En efecto, estas prerrogativas no se derivan de la voluntad de cada legislatura sino de la voluntad del pueblo expresada en la constitución y han sido asegurados, no con la intención a los miembros del Poder Legislativo contra persecuciones para su propio beneficio, sino también para respaldar los derechos del pueblo, permitiendo a los representantes ejecutar las funciones de su oficio sin temor a procesos civiles o criminales (conf. sentencia dictada por la Corte Suprema de Massachussets en la causa Coffin v. Coffin 4 Mass. 1, 27 (1803) al interpretar una norma estadual similar al texto constitucional y que también ha sido citada por la Corte Suprema de los Estados Unidos de América en Kilbourn v. Thompson, 103 U.S. 168 (1880); United States v. Helstoski, 442 U.S. 477 (1979) y Spallone v. United States 493 U.S. 265 (1990), entre otros).
17) Que restringir esa inmunidad de opinión al ejercicio de la libertad individual de los legisladores supone una indebida restricción de los alcances del texto constitucional. Los orígenes históricos del texto -fundado en la unión de las tradiciones anglosajona, francesa e hispanoamericana-, la interpretación literal de su texto mucho más amplio que el de la Constitución de los Estados Unidos de América y la aplicación por esta Corte con un espíritu liberal desde hace más de un siglo revelan que no es posible que se considere su aplicación a partir de una perspectiva exclusivamente basada en la protección del derecho individual de cada uno de los legisladores a expresar libremente sus ideas en el recinto del Congreso Nacional.
18) Que la precedente consideración resulta de relevancia en el sub examine porque permite advertir que la interpretación de dicha norma constitucional -a pesar de lo señalado en la sentencia recurrida- da sustento al planteo del recurso extraordinario en el sentido de que la actividad del diputado Rivas no queda enmarcada exclusivamente en el ejercicio individual de la libertad de expresión que afecte el derecho a la libertad de expresión y al honor y a la dignidad de las personas.
19) Que, asimismo, debe tenerse en cuenta que la inmunidad de opinión fuera del recinto del Congreso también se integra esencialmente con el rol que le cabe al Poder Legislativo en el ordenamiento institucional previsto por la Constitución Nacional de 1853 que recoge la idea persistente en nuestra historia constitucional que confiere particular relevancia al mandato de los legisladores como mecanismo de protección del Poder Legislativo.
20) Que la inmunidad de opinión se enhebra, en consecuencia, con el adecuado funcionamiento del sistema representativo y republicano en que se sostiene todo el andamiaje institucional y la protección del representante del pueblo en el desempeño de ese mandato también se origina en el principio de la soberanía popular que ha sido delegada para el ejercicio de sus funciones (conf. art. 33 de la Constitución Nacional). Por consiguiente, la inmunidad de los legisladores no es una prerrogativa que contemple las personas sino las instituciones y el libre ejercicio de los poderes y que por lo tanto, está dentro de la concepción argentina del sistema representativo republicano (conf. doctrina de Fallos: 169:76, considerando 4°). En cambio, si se intenta responsabilizar al legislador por opiniones vertidas en el desempeño de su cargo corresponde el rechazo in limine de la querella (conf. doctrina de Fallos: 135:250) o, en su caso, la admisión de la excepción de inmunidad de jurisdicción como dispuso la alzada.
21) Que, asimismo, el papel que desempeñan los legisladores va más allá de esa función expresiva porque alcanza un concepto fundamental del sistema legislativo cual es el deber y el derecho de informar a sus conciudadanos sobre el ejercicio de su mandato. El sistema republicano requiere que el debate sobre las cuestiones públicas no pueda ser cercenado mediante medidas de intimidación que supongan, de algún modo, una restricción al discurso público de los legisladores. Ello no obsta, desde luego, a que la protección de los legisladores respecto a su inmunidad de arresto sea examinada desde una posición que contemple que en estos supuestos no existe la inmunidad absoluta que se presenta en el supuesto del art. 68 de la Constitución Nacional.
22) Que el debate legislativo también requiere de la protección absoluta que concede el art. 68 de la Constitución Nacional para que pueda ejercerse una seria y amplia deliberación sobre las razones y planteos referentes al ejercicio de este mandato que, naturalmente, no queda limitado al debate mismo sino que también alcanza a las manifestaciones de los legisladores ante la prensa. Resulta evidente que la voluntad de los constituyentes ha sido la de ampliar la discusión fuera del marco del recinto del Congreso y, por consiguiente, lograr la inmunidad de los legisladores para estos aspectos relacionados con el ejercicio del mandato mismo.
23) Que el desempeño de los legisladores se vincula -conjuntamente con el ejercicio de su función legislativa- al ejercicio del control de los actos de gobierno. Todo legislador es, en lo esencial, un control y un contrapeso a los proyectos y a las eventuales exorbitancias del poder administrador. El sistema de control también se realza por el art. 85 de la Constitución Nacional (según Reforma Constitucional de 1994) que ha establecido el control externo del sector público nacional en sus aspectos patrimoniales, financieros y operativos como una atribución propia del Poder Legislativo. Gobierno y control parecen ser las dos vertientes del análisis funcional del Estado. El gobierno es siempre poder de impulsión y dirección: los órganos que colaboran con él sólo ejercen una función de control, que significa poder de influir o impedir, pero no de decidir ni impulsar. La primera de estas funciones corresponde al Ejecutivo, la segunda a la actuación de los demás organismos del gobierno (César Enrique Romero, Derecho Constitucional, Buenos Aires, Zavalía Ed., 1975, T. I, pág. 218). No debe olvidarse que la finalidad de la Constitución escrita es limitar la concentración del poder absoluto en manos de un único titular, al distribuir las diferentes funciones estatales entre varios titulares del poder. Dado que estos diversos órganos estatales se distribuyen el ejercicio del poder, se ven obligados constitucionalmente a cooperar en la formación de la voluntad estatal. Si está distribuido y ejercido conjuntamente, el poder está, al mismo tiempo, limitado y controlado (Karl Loewenstein, Teoría de la Constitución, Barcelona, Ed. Ariel, 1964, pág. 232).
24) Que precisamente el alcance del art. 68 de la Constitución Nacional atañe también al poder de investigación del Congreso, aspecto que resulta esencial para comprender el modo en que las legislaturas modernas desempeñan sus funciones (ver voto concurrente de los jueces Marshall, Brennan y Stewart en Eastland v. United States Servicemen's Fund 421 U.S. 491, 515 (1975). Lo que está en juego en este tipo de casos es el derecho de un representante electo de informar y del pueblo a ser informado sobre materias directamente relativas a las labores del gobierno. El objetivo originario de la representación en las Cortes británicas consistía en prevenir que la Corona y sus subordinados actuaran arbitrariamente, sin asegurarse del consentimiento de los representantes del pueblo (Jack Rakove, Original Meanings. Politics and Ideas in the Making of the Constitution, New York, Vintage Books, 1997, pág. 209) y se consideraba que existían tres funciones básicas del Parlamento; como poder legislativo en la creación de las leyes, como poder judicial al actuar como la más Alta Corte del reino y de investigación entre las cuales se estimaba que se incluía la inquisición acerca de materias de estado, mala administración y castigo de la conducta de los ministros reales (Robert. J. Reinstein y Harvey A. Silverglate, Legislative privilege and the separation of powers, 86 Harvard Law Review 1113, 1132 [1973]).
25) Que John Stuart Mill ya había señalado que "la verdadera misión de una Asamblea representativa es vigilar e intervenir en el Gobierno; poner a luz todos sus actos; exigir su exposición, y justificación, cuando le parezca oportuno; condenarlos, si son censurables, arrojar de su puesto a los hombres que compongan el Gobierno si abusan de su empleo o lo ven contrariamente a la voluntad manifiesta de la nación, y nombrar a sus sucesores...Además el Parlamento está investido de otra función que, por su importancia, no cede a la anterior, y es el de ser a la vez un Comité de agravios y un Congreso de las opiniones para la nación. El Parlamento es la arena donde, no sólo la opinión general del país, sino la de los diversos partidos en que se divide, y, en lo posible, la de todos los individuos eminentes que encierra, pueda producirse y provocar la discusión. Cada ciudadano está seguro allí, alguno que exponga su opinión, tan bien o mejor que él pudiera hacerlo, y no simplemente a amigos y partidarios, sino también a adversarios políticos, con lo que sufrirá la prueba de la controversia. Allí todas las opiniones en minoría tienen la íntima satisfacción de haber sido oídas y rechazadas, no por un capricho arbitrario, sino por razones reputadas superiores, y como tales estimadas por los representantes de la mayoría del país" (Del Gobierno representativo, Madrid, Ed. Tecnos, 2ª. ed., 1994, Cap. V, pág. 65).
26) Que Woodrow Wilson destacó este rol de los parlamentos al señalar que es el deber propio de un cuerpo representativo el considerar diligentemente a todo asunto del gobierno y debatir sobre lo que advierte. Está destinado a ser los ojos y la voz, y a corporizar la sabiduría y voluntad de sus mandantes. A menos que el Congreso tenga y utilice todos los instrumentos para tomar conocimiento de los actos y la disposición de los agentes administrativos del gobierno, el país deberá encontrarse impotente para aprender cómo es servido; y a menos que el Congreso examine estos temas y los tamice por toda forma de discusión, el país permanecerá en la ignorancia embarazosa y mutilada de los asuntos respecto de los cuales es más importante que él entienda y dirija. La función informativa del Congreso debería ser preferida incluso a su función legislativa (Woodrow Wilson, Congressional Government, 1885, pág. 303; citada en nota 6 de Tenney v. Brandhove, 341 U.S. 367, [1951]).
27) Que la misma noción de la libertad de expresión de los ciudadanos se ha originado en una tradición más antigua, enraizada en la Declaración de Derechos inglesa que establecía la inmunidad para la prosecución del discurso legislativo (Luther Stearns Cushing, Elementos de la ley y práctica de las asambleas legislativas en los Estados Unidos de América, Buenos Aires, Imprenta y Librería de Mayo, 1886, T. I, pág. 269, N° 603 y Akhil Reed Amar, The Bill of Rights, New Haven, Yale University Press, 1998, pág. 24). Es el discurso legislativo mismo y su expresión derivada en el caso a través de su divulgación por los medios de prensa lo que se encuentra protegido por el sistema normativo previsto en la Constitución Nacional y es el poder expresar el resultado de tales investigaciones en el ámbito de la esfera pública lo que también se custodia mediante la inmunidad de opinión para que los actos investigados puedan ser sometidos al escrutinio popular.
28) Que, por consiguiente, el discurso del legislador no está protegido por una prerrogativa exorbitante basada en motivos de mera oportunidad o conveniencia como extensión del ejercicio de la libertad de expresión individual; se encuentra, en cambio, estructurado e interrelacionado con la protección del discurso político de las asambleas representativas de la soberanía popular. El ejercicio de esta representación popular se convertiría en letra muerta en las sociedades modernas si pudiera admitirse que la expresión del legislador en el recinto o fuera de él se encontrara amenazada por la multiplicidad de hipotéticas demandas por personas afectadas en su honor o dignidad por los dichos de los parlamentarios.
29) Que la protección de este discurso político ha sido contemplado en nuestro texto constitucional que ha disociado la libertad de expresión con el discurso parlamentario y que lo ha relacionado con el ejercicio del mandato legislativo. Postular que existen actos de este tenor que no se encuentran custodiados por haber sido efectuados fuera del Congreso -como sostiene la Corte estadounidense en United States v. Brewster 408 U.S.. 501 (1972)- supone pasar por alto tanto el preciso texto del art. 68 como desmembrar la relación que ineludiblemente debe existir entre los parlamentarios y la prensa para cumplir fielmente el deber de información y de control que corresponde a los legisladores en el mundo actual.
30) Que, en efecto, la actividad de los representantes de la soberanía popular también queda vinculada a un procedimiento de deliberación pública que resulta esencial para el ejercicio de las funciones legislativas. La inmunidad de opinión sostiene ese sistema deliberativo que permite que los ciudadanos accedan al conocimiento de cuestiones -a través de los medios de prensa- que afectan al sistema todo. El planteo del apelante representa una indebida restricción al ejercicio del privilegiado derecho a la libre expresión de los legisladores que podrían encontrarse sujetos a una especie de autocensura por temor a las eventuales responsabilidades en el fuero civil.
31) Que la libre expresión del legislador busca tanto la protección del rol que se desempeña en el debate como la custodia de un bien más amplio cual es la posibilidad de que el resto de la ciudadanía acceda al conocimiento de cuestiones que podrían quedar limitadas a ese debate o al aún más restrictivo marco de las comisiones parlamentarias. Los ciudadanos deben poder acceder -mediante los medios masivos de comunicación- al ejercicio irrestricto de esas funciones que corresponden al legislador. La visión de los constituyentes de 1853 fue premonitoria en cuanto protegió al representante popular para el cumplimiento de esas funciones de información, control, debate y deliberación.
32) Que en tal sentido ha señalado la Corte Europea de Derechos Humanos (Castells v. Spain del 23 de abril de 1992) que si bien la libertad de expresión es importante para todos, lo es especialmente para un representante elegido por el pueblo. El representa al electorado, atrae la atención a sus preocupaciones y defiende sus intereses. De acuerdo con estas premisas las interferencias con la libertad de expresión de un miembro de la oposición en el Parlamento, como se presentaba en aquel caso requiere del máximo escrutinio por parte de la Corte para impedir la afectación de tal derecho (conf. considerando 42).
33) Que la protección que confiere el art. 68 de la Constitución Nacional procura, además, crear un espacio de deliberación pública protegido de eventuales presiones del sistema burocrático o de grandes poderes económicos para que el legislador cumpla su mandato de un modo independiente. No se trata entonces de un derecho que vaya en contra del sistema democrático como privilegio personal sino que es una prerrogativa de los legisladores que es una forma de custodia de la democracia misma para asentar la voluntad popular con independencia de otros factores que puedan intervenir en la libre expresión del representante de la soberanía popular. Se trata en términos de Julio Oyhanarte de dar valor a la "insólita amplitud literal de nuestra Constitución" (Las inmunidades parlamentarias, La Ley T. 51-1072).
34) Que esa inmunidad de opinión resulta esencial para el principio parlamentario conforme al que se establecen cuerpos representativos encargados de deliberar y tomar acuerdos con el principio de pluralismo político y la necesidad de complementar la formación de la opinión y la voluntad parlamentaria con la concurrencia de los partidos políticos mediante una formación informal de la opinión en el espacio de la opinión pública política que quede abierta a todos los ciudadanos. En consecuencia, sólo el principio de garantía de espacios públicos autónomos y el principio de la competencia entre partidos agotan, junto con el principio parlamentario, el contenido del principio de soberanía popular (Jürgen Habermas, Facticidad y validez, Madrid, Ed. Trotta, 1998, pág. 239).
35) Que las legislaturas modernas no sólo responden mediante un proceso formal de votación a los desacuerdos existentes en la sociedad, también internalizan esos desacuerdos. Por consiguiente, es importante que la legislación surja también de un proceso deliberativo con el compromiso de que se consideren en el debate todas las perspectivas que puedan razonablemente considerarse como competitivas en cualquier propuesta a consideración. Estas legislaturas modernas están estructuradas para asegurar este propósito, con reglas acerca de la representación de las partes y de los intereses y localidades, con reglas acerca de audiencias públicas, reglas sobre enmiendas y reglas sobre votación. (Jeremy Waldron, Law and Disagreement, Oxford, Oxford University Press, 2001, pág. 40). Es que el Parlamento tiene ahora un doble papel primordial, de gran valor democrático. Puede ser un centro de gestación de dirigentes políticos y asimismo es un escenario que existe para que el sector legislativo del gobierno concurra a él y "dé la cara" ante el país y se someta al control de la minoría, como acto previo a la vigencia de las normas. A su turno, la minoría también comparece, pero no tanto para legislar, sin más bien para hacerse oír, para debatir, criticar, disentir, denunciar, investigar, ilustrar a la opinión pública, mostrar cuál es la politique de rechange y ejercer su derecho a convertirse en mayoría (Julio Oyhanarte, Poder político y cambio estructural en la Argentina, Paidós, 1969, pág. 81).
36) Que de lo dicho se advierte que la concepción amplia y liberal que dieron los constituyentes de 1853 al discurso parlamentario -entendido éste en su más amplia expresión y que alcanza también las afirmaciones formuladas por los legisladores a la prensa respecto a cometidos inherentes a su función- se compadece con las más modernas estructuras de diseño institucional que han sido incorporadas -mediante diversos mecanismos institucionales- a la Constitución Nacional mediante la reforma de 1994.
37) Que, de acuerdo con lo expresado, el principio de inmunidad de opinión de los legisladores lleva incorporado un contenido que va mucho más allá que la mera prerrogativa de la libre expresión del representante popular enfrentado al honor del demandante. El sistema interamericano de protección de derechos humanos reseñado en el recurso extraordinario se vería desvirtuado en sus objetivos de fortalecimiento del sistema democrático de los diversos países que lo componen si la cuestión del examen del caso se limitara a una dualidad simplificadora entre la expresión de la opinión personal del legislador y la custodia de la honra individual del demandante. La protección absoluta que confiere el art. 68 de la Constitución Nacional a la expresión del legislador sobre un aspecto de interés público en reportajes dados a la prensa se estructura en el sistema de democracia representativa sobre el que se asienta todo el andamiaje institucional de la República Argentina.
38) Que, por ende, la interpretación realizada por el a quo respecto de las expresiones formuladas en un reportaje por el diputado Rivas no se ajusta estrictamente al marco de protección del mandato del legislador encontrándose protegidas por la inmunidad absoluta prevista por el art. 68 de la Constitución Nacional sin que resulte del análisis formulado en la presente sentencia que tales afirmaciones alteren el sistema de protección de derechos individuales previsto en los tratados internacionales incorporados por el art. 75, inc. 22 de la Carta Magna.
39) Que, por consiguiente, los antecedentes reseñados examinados a la luz de la interpretación que corresponde conferir al art. 68 de la Constitución Nacional demuestran con patente evidencia que las expresiones que en esta causa se reputan delictivas no son el fruto de una crítica del querellado efectuada a título personal, escindida del contexto de su función como integrante del Congreso de la Nación y del bloque parlamentario correspondiente a una agrupación partidaria perteneciente a la oposición en el momento en que el querellante había sido designado en el cargo, sino, antes bien, se erigen como un acto consecuente de los numerosos cuestionamientos que el querellado y el bloque que integraba venían efectuando con énfasis y reiteración en el ámbito parlamentario, con respecto a la gestión pública del titular de un organismo cuyas trascendentes atribuciones en el manejo de la cosa pública no pueden ser puestas en tela de juicio.
40) Que con arreglo a lo expresado, cabe concluir que al soslayar toda consideración sobre constancias de importancia decisiva para resolver el caso, la sentencia apelada ha adoptado dogmáticamente una conclusión que es insostenible y debe ser revocada, pues ese defecto de fundamentación lleva a que el fallo sea frustratorio de la garantía constitucional en juego al violar de modo directo e inmediato los derechos que el recurrente fundó en la prerrogativa prevista en el art. 68 de la Carta Fundamental.
Por ello, concordemente con lo dictaminado por el señor Procurador Fiscal, se hace lugar a la queja, se declara admisible el recurso extraordinario y se revoca la sentencia apelada. Con costas (art. 68 del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación). Devuélvase al tribunal de origen a fin de que se dicte un nuevo pronunciamiento con arreglo a lo aquí decidido. Agréguese la queja al principal. - Juan C. Maqueda - E. Raúl Zaffaroni. - Ricardo L. Lorenzetti.
