Hechos:
José Luis Zavalía, en su carácter de senador nacional por la Provincia de Santiago del Estero y por derecho propio, promovió ante la Corte Suprema de Justicia de la Nación acción de amparo en los términos del art. 43 de la Constitución Nacional y de la ley 16.986, contra el Estado Nacional y la provincia mencionada, a fin de obtener que se declare la inconstitucionalidad de la ley local 6667, dictada por el interventor federal.
Impugnó la mencionada ley en cuanto declaraba la necesidad de la reforma parcial de la Constitución provincial, fijaba los puntos a modificar, convocaba a elecciones de convencionales constituyentes para el 31 de octubre de 2004 y establecía un procedimiento para su elección distinto al previsto en los arts. 115 y 222 de la Constitución local vigente en ese momento.
Zavalía pidió también la suspensión cautelar del proceso de reforma.
El 21 de septiembre de 2004 la Corte Suprema se declaró competente, encuadró la acción de amparo intentada como meramente declarativa de certeza e hizo lugar a la medida cautelar solicitada.
Extracto del fallo:
Buenos Aires, septiembre 21 de 2004.
(…)
13. Que si bien la Constitución Nacional garantiza a las provincias el establecimiento de sus instituciones y la elección de sus autoridades sin intervención del gobierno federal (arts. 5° y 122), las sujeta a ellas y a la Nación al sistema representativo y republicano de gobierno (arts. 1° y 5°) y encomienda a esta Corte el asegurarla (art. 116) con el fin de lograr su funcionamiento y el acatamiento a aquellos principios que todos en conjunto acordaron respetar al concurrir a la sanción de la Constitución Nacional (Fallos: 310: 804). Es por ello, y con el propósito de lograr el aseguramiento de ese sistema, que el art. 117 le ha asignado a este Tribunal competencia originaria en razón de la materia en las causas que versan sobre cuestiones federales en las que sea parte una provincia (Fallos: 97:177; 183:160; 211:1162 y sus citas; 271:244 y sus citas; 286:198; 310:877; 311:810; 314:495 considerando 1°; entre otros). En su mérito, y cuando como en el caso se denuncian que han sido lesionadas expresas disposiciones constitucionales que hacen a la esencia de la forma republicana de gobierno y del federalismo, en el sentido que da a esos términos la Ley Fundamental, y que constituyen los pilares del edificio por ella construido con el fin irrenunciable de afianzar la justicia, no puede verse en la intervención de esta Corte una intromisión ni un avasallamiento de las autonomías provinciales, sino la procura de la perfección de su funcionamiento, asegurando el acatamiento de aquellos principios superiores que las provincias han acordado respetar al concurrir al establecimiento de la Constitución Nacional (Fallos: 310:804), y que la Nación debe garantizar.
(…)
15. Que si bien es cierto, como lo recuerda el señor Procurador General, que quedan excluidos de la jurisdicción en examen los casos que requieren para su solución la aplicación de normas de derecho público local y el examen o revisión en sentido estricto de actos administrativos de las autoridades provinciales, o legislativos de carácter local (Fallos: 301:661; 310:1074, entre muchos otros) debe recordarse que ese principio cede cuando la pretensión se funda exclusivamente en prescripciones constitucionales de carácter nacional, en leyes del Congreso, o en tratados, de tal suerte que la cuestión federal sea la predominante en la causa (Fallos: 115:167; 122:244; 292:625; 311:1588).
En estos últimos supuestos dicha cuestión adquiere tal preeminencia que excluye la intervención de la justicia local, con el propósito de afirmar las atribuciones del gobierno federal en las causas relacionadas con la Constitución, los tratados y leyes nacionales, así como las concernientes a almirantazgo y jurisdicción marítima (Fallos: 97: 177; 183:160; 271:244; 311:489).
Y ese es el caso de autos, si se considera que en la sentencia definitiva no se entrará en la revisión en sentido estricto de actos administrativos de "naturaleza" pública local, sino que deberá examinarse y determinarse si, en el marco de los arts. 5°, 6° y 122 de la Constitución Nacional, y de acuerdo a la ley 25.881, sancionada por el Congreso de la Nación -a la que cabe atribuirle un inequívoco carácter federal-, el interventor federal en Santiago del Estero tiene facultades para disponer la reforma parcial de la Constitución. Es la necesidad de afirmar los alcances de las atribuciones que al respecto tiene el gobierno federal con relación a las leyes que ha dictado en su órbita propia, y la sumisión a éstas de las que dicta el interventor, la que impone la competencia de esta Corte, sin que ningún juez local pueda ser habilitado a hacerlo sin infringir los principios emergentes del art. 31 de la Constitución Nacional.
(…)
17. Que es preciso poner de resalto (…) que la intervención federal dispuesta, no ha hecho desaparecer a la provincia como persona jurídica distinta del Poder Ejecutivo Nacional, y que los actos del interventor federal son susceptibles de ser revisados judicialmente.
(…)
18. Que su existencia y el respeto a su autonomía son las circunstancias que exigen que sea esta Corte quien intervenga en la cuestión, pues ha sido el interventor federal, delegado del gobierno nacional -tal como lo recuerda el señor Procurador General-, el que ha resuelto en ejercicio de las facultades correspondientes a la legislatura pero de índole preconstituyente reformar en forma parcial la Constitución de la provincia. Lo contrario importaría tanto como dejar inerme al Estado provincial frente al actuar del delegado del Estado Nacional.
19. Que es necesario dejar establecido en qué situación se encuentra el Estado provincial, y qué tipo de acto es el que ha sido impugnado a fin de delimitar con la mayor precisión posible por qué este caso cae bajo la jurisdicción originaria prevista en el art. 117 de la Constitución Nacional ya que resulta claro que no todas las actuaciones del interventor federal, relacionadas con las necesidades de orden económico, social y administrativo a las que aquél debe proveer (Fallos: 272:250), deben ser sometidas a la competencia exclusiva y excluyente de esta Corte.
20. Que las intervenciones no se han instituido para cercenar derechos a los habitantes de las provincias sino para garantizarlos plenamente en su ejercicio, ni causan cesantía de la personería jurídica de los estados, que son de existencia necesaria. El hecho de que los interventores no sean funcionarios legales de las provincias, en cuanto su designación emana del gobierno nacional y sus atribuciones y responsabilidades se relacionan con el poder que representan y no con los poderes locales, implica que la función de dichos funcionarios federales no puede extenderse más allá de los límites que les asigna la Constitución y la ley; pero ello no obsta al ejercicio de sus funciones de representantes necesarios del Estado intervenido, mientras se organizan los poderes locales (arg. Fallos: 127:91; confr. causa "Laborde Hnos.", publicada en Fallos: 143:11).
Es que la cesantía temporaria de los poderes intervenidos no significa la destrucción de su personalidad, cuya representación pública y privada asumen los interventores para cumplir y hacer cumplir las leyes locales, así como los derechos y las obligaciones de aquél, en virtud de la soberanía nacional que representan, delegada implícitamente por la Constitución (Fallos: 147:239). Es en mérito de estas atribuciones que no se interrumpe en las provincias intervenidas la percepción de sus impuestos, ni su inversión, ni la ejecución de las obras públicas. En consecuencia, los actos de naturaleza local emanados de los interventores federales no pierden ese carácter por razón del origen de su investidura (Fallos: 314:1857), y caen en consecuencia bajo la jurisdicción de los tribunales locales; sin perjuicio, desde ya y según el caso, de la inmunidad que cabe reconocerle al interventor en el ejercicio de sus funciones específicas y en tanto funcionario delegado del gobierno federal (Fallos: 302:732).
Pero no es ésa la situación que se presenta en el sub examine, ya que cabe distinguir una doble naturaleza de actos en el accionar del susodicho funcionario.
21. Que, en efecto, el interventor federal tiene un doble carácter, y, en consecuencia, también lo tienen los actos que realiza. Representa al gobierno federal, pero es también un representante promiscuo y necesario de la provincia hasta tanto sean reorganizados los poderes locales. Es decir que actúa con una doble personalidad y realiza actos que gozan de una u otra naturaleza y que pueden ser calificados de diversa manera.
En ese marco diferencial, la declaración de necesidad de reforma de una Constitución provincial, es un acto de naturaleza federal y no local.
22. Que al ser ello así, no les corresponde a los jueces locales el examen del acto que ha sido impugnado en estas actuaciones, ya que no se trata sólo de la revisión en sentido estricto de un acto legislativo local, sino de su supuesta oposición con la Constitución Nacional y con la ley del mismo orden que dispuso la intervención de la Provincia de Santiago del Estero. Tal como ya se dijo, se trata de delimitar cuáles son los alcances de las atribuciones que el gobierno federal le ha conferido a su delegado, y tal situación deberá ser resuelta sustancialmente en función de la inequívoca legislación federal a que se ha hecho referencia. Sostener lo contrario, importaría tanto como dejar sometido a la intervención misma -sea cual fuere, y tenga el alcance que tuviere en lo que respecta a los poderes intervenidos- a la autoridad judicial provincial, en la medida en que todo acto necesario para la consecución de los fines que determinaron la intervención federal podría ser revisado por las autoridades judiciales locales. Algunos actos del funcionario en cuestión, y el deslinde de sus alcances y consecuencias, tal como el aquí examinado, merecen la especial protección que sólo les puede asegurar la justicia federal al abrigo de cualquier sospecha o parcialidad (arg. Fallos: 302:732, considerando 3°). Se trata de un representante directo del presidente de la República, que obra en una función nacional a fin de cumplir una ley del Congreso sujetándose a las instrucciones que recibe (arg. Fallos: 54:550; 55:192; 154:192).
23. Que al ser ello así la competencia originaria de la Corte es ineludible. La materia debatida es exclusivamente federal, y la Provincia de Santiago del Estero tiene un interés directo en la solución del pleito (arg. Fallos: 307: 2249; 324:1398; 325:246, 2236), ya que es parte sustancial en la cuestión debatida.
En efecto, no media mayor interés directo de la provincia misma que definir en esta sede jurisdiccional si el delegado nacional tiene facultades para promover la modificación de la norma básica sobre la cual se fundamenta hasta su propia existencia como tal.
24. Que a esta altura de la argumentación es dable recordar que aceptar la radicación de estas actuaciones en esta instancia constitucional es la única forma de garantizarle al Estado provincial un juez imparcial, dado que su calidad y preexistencia a la Nación misma impide someterlo a los jueces federales (Fallos: 280:62; 326:64); a favor de quienes incluso no podría renunciarla cuando, como en el caso, la competencia se determina en razón de la materia, pues el respeto a su condición de Estado y la presencia de razones institucionales y federales se lo impediría (Fallos: 311:1812; 315:2157).
25. Que, por lo demás, cabe señalar que la índole estrictamente federal de la cuestión se ve corroborada por el debate habido en el Senado de la Nación con relación al proyecto de ley de intervención, en el cual se planteó expresamente la propuesta de conceder al interventor federal la facultad de reformar la Constitución de la Provincia de Santiago del Estero.
En esa ocasión, y al tiempo de producirse la discusión en particular, el senador Gómez Diez manifestó "simplemente deseo dejar constancia de que voy a votar negativamente el artículo 4° por considerar que debiera incluirse la previsión de una convocatoria al pueblo de Santiago del Estero para la reforma de la Constitución provincial". A ello la senadora Fernández de Kirchner contestó "Como presidenta de la Comisión de Asuntos Constitucionales la primera cosa que se me ocurre decir es que no podríamos sancionar este proyecto de ley violando nosotros mismos la Constitución. ¿Cómo vamos a imponer la reforma de una Constitución provincial desde una ley nacional? Es imposible hacer eso, por cuanto en tal caso estaríamos sancionando una norma claramente violatoria de la organización federal del país. La reforma de constituciones provinciales debe hacerse a través de mecanismos que prevén las propias constituciones. Así que es imposible abordar esto, por lo menos en el marco de legalidad constitucional desde el Congreso de la Nación". Ante la insistencia del senador Gómez Diez invocando la necesidad de reconocer tal facultad al interventor federal "para restablecer la forma republicana de gobierno", la senadora Kirchner respondió que "Desde el pacto fundacional de 1853 y luego de décadas de lucha, las provincias argentinas lograron que la Nación no pudiera introducirse en la organización de las provincias. Lo que deben garantizar es la administración de justicia y la educación como únicas demandas por parte de la nación para que se les garanticen sus autonomías. O sea, que nosotros le impongamos una reforma constitucional desde la Nación es profundamente violatorio de la Constitución Nacional y de los pactos fundantes de la Constitución de 1853".
(…)
Por ello se resuelve: I. Declarar que la presente causa corresponde a la jurisdicción originaria de esta Corte prevista en el art. 117 de la Constitución Nacional; II. Hacer lugar a la medida cautelar pedida y en consecuencia suspender el llamado a elecciones para convencionales constituyentes, dispuesto por la ley local 6667 hasta tanto se dicte una sentencia definitiva que determine el alcance de las atribuciones del interventor federal al respecto; III. Fijar el plazo de cinco días para que el actor encauce su demanda por la vía prevista en el art. 322 de la ley adjetiva (Fallos: 310:877). Notifíquese por cédula que se confeccionará por Secretaría a la parte actora, y la medida cautelar por oficio al señor interventor federal de la Provincia de Santiago del Estero. - Enrique S. Petracchi. - Augusto C. Belluscio. - Carlos S. Fayt. - Antonio Boggiano. - Juan C. Maqueda. - E. Raúl Zaffaroni. - Elena I. Highton de Nolasco.
